AD
当前，我国正在大力推进供给侧结构改革，提高有效供给。巨灾保险制度是巨灾风险分散最有效的方式，本身就是保险业有效供给的重要组成。近一段时间以来，巨灾保险在政策层面春风频频，从国际经验看，许多发达国家和部分发展中国家已建立了地震、洪水、飓风等巨灾保险制度。我国也已确立了巨灾保险制度建设框架和路线图，但是，要全面推广巨灾保险，还面临一些障碍和困难，需要着力解决一些关键问题。
困难不容忽视
巨灾保险有巨大的需求，尽管巨灾保险取得了显著成就，但是也应当看到，一方面，党和国家高度重视，但另一方面，作为每次巨灾发生后公众关注的重点，到目前为止还只是在局部试点，没有完全普及，承保率还偏低、保障程度还不够，这说明其推广还面临着许多客观的困难。
增加主动性财政负担存压力。巨灾保险制度建设需要资金支持，但目前融资比较困难，保费充足度和保障程度难以两全其美。传统上，巨灾风险发生后，地方政府可通过以财政拨款为主的形式获得巨灾救助和灾后重建资金。这是一种被动性的财政负担。由于巨灾发生后社会关注、政府重视，资金获取成本相对较小，相对而言工作难度较小，也容易形成路径依赖。而如果逐步降低财政救助比重、提高保险比重，将带来工作理念和方式的巨大变化，工作压力、难度将大大增加。从目前个别地区开展的试点工作看，经济不发达地区的财政压力确实存在。如云南省地震保险方案中，地震保险保费全部由政府承担，对本就不宽裕的地方财政财力形成了较大压力。此外，各级财政分担比例的确定，目前还缺乏一定的标准和科学依据。同时，地震保险费率难以决定，这里既需要考虑数据基础、评估技术的因素，也需要协调各级财政、地方政府、投保人、保险企业不同方面利益：一方面，费率如果过高，政府财政、尤其是地方财政难以负担；另一方面，地震风险巨大，较低的费率难以覆盖保险公司承担的风险。
参与方巨灾保险意识不足，专业知识缺乏。近年来，随着巨灾频繁发生，公众和相关参与方的巨灾保险意识有了一定提高。但是，这种意识仍停留在“需要保险”这一初级层面上，对于巨灾风险有何特点、巨灾保险应该建立何种机制、资金如何筹集和使用、如何建立长期准备金、如何优化理赔流程、如何加强风险管控、如何激励防灾防损、提高巨灾赔款使用效率等深层次问题，并没有开展深入、透彻的讨论或有明确的结论。而这些问题不解决，巨灾保险制度就容易陷入“提出问题容易、解决问题困难”的困境，停留在文件层面却难以在实际操作中落实。参与方的工作重点容易聚焦于如何获取财政政策和资金的支持上，实施方案的科学性、资金的使用效率有待提高。
投保人缺乏购买意愿，购买能力弱。如同市场经济相较计划经济而言本身并不直接产生工厂，而是优化资源配置、激发经济活力一样，巨灾保险制度本身也并不能产生新的资金来源，而是优化风险管理的资源配置、提升风险管理能力。因此，即使通过巨灾债券等创新融资渠道、手段的方式进行筹资，也仍然需要考虑资金的归还及其财务成本。然而，在当前的国情下，巨灾风险巨大的地区，往往经济不发达，收入水平低，投保人缺乏资金购买巨灾保险。加上长期以来的巨灾救助方式容易形成“等、靠、要”思想，扭转观念并不容易。在巨灾保险实施中，参保人仍可能将其视为类似于财政救助的形式，只有在政府承担绝大部分时才能够推广，一旦提高投保人的缴费比例，投保人的购买意愿就会降低，极易影响承保率。
风险管理技术基础薄弱。巨灾保险产品的开发过程中，数据的前期积累和系统化建设十分重要。尤其是灾前对承灾体的信息收集和加工，往往是风险识别的关键。但目前国内的数据基础较为薄弱，给产品开发带来了巨大的困难。
可见，要加快发展巨灾保险，更好应对日益复杂的巨灾风险形势，还需要做好巨灾保险制度建设中的一些重要工作。
政府是核心
政府积极参与及支持是顺利开展实施巨灾保险的重要前提。政府的核心和关键作用体现在以下几个方面。
一是要高度重视，统一观念，加大财政支持力度。在目前经济新常态中许多地方财政面临较大困难的背景下，地方政府的难度和压力确实很大，需要革新观念，加强对巨灾风险和巨灾保险的认识，建立长期可持续的发展理念，做好预算管理，加快推动相关制度机制建设，主动引入市场化机制，支持保险企业开展相关业务。在制订方案时，确定各级财政分担比例，应当建立统一的标准，经过科学测算和研究，以更好地平衡地方财政困难和调动积极性两者之间的关系，既要避免由于政府财政补贴比例过大导致参与方产生依靠思想，又要考虑基层实际困难调动各方面积极性、主动性和责任感，同时还应当确保政策的可持续性。
二是要树立巨灾保险的科学态度，尊重巨灾风险的客观规律。巨灾风险具有的低频率、高损失等特点，仅仅在空间、小范围内分散是不够的，需要在更长的时间区间、更广的空间、更多的领域内进行分散，否则极易导致难以为继，因此需要建立资金的灵活融资和长期积累机制，避免侥幸心理。同时，巨灾保险的费率厘定工作应当以客观数据为依据，确保保费的充足性，在经费有限的情况下，应当实事求是降低保障程度，以避免伤及偿付能力，最终挫伤市场主体参与的积极性。在这方面，可以开展巨灾保险参与方的培训工作，尤其是学习借鉴国际经验，帮助相关方树立科学的理念和态度。
三是要开展顶层设计，巨灾风险管理由“依靠政府”向“社会分担”转变。目前，国际上巨灾保险赔款一般占到灾害损失的30%~40%，而我国比例尚不到1%。从民政统计数据看，每年救灾补偿与巨灾损失之间的缺口很大。巨灾造成政府财政支付压力，产生财政波动性，影响公共管理的稳定健康。建议借鉴美国、日本等在地震、洪水风险分担方面的一些经验。在巨灾保险制度建设之初，就做好多元化分担体系的顶层设计，根据灾害造成的灾情大小，确定灾害风险的分担对象，小灾靠保险公司，中灾和大灾靠政府、保险公司、再保险市场，巨灾靠政府、保险公司、再保险市场、资本市场以及社会各方面力量。
四是要巨灾保险由“一事一议”向“制度化安排”转变。目前，许多地方政府已经或正在探索与保险公司开展巨灾保险合作试点，如开展公众灾害责任险、农业保险、农房保险等，但很多是“一事一议”，临时安排，缺乏预算刚性，有的甚至把保险当补偿损失的“救火队”。这不符合保险经营原则，不利于长期稳定的基金积累，影响保险资金配置和科学的风险管理安排。巨灾保险应有更制度化、具体化的安排，使得保险参与巨灾管理有整体规划和系统性对接，建立相应的财政、制度和政策保证机制。
五是要加快落实巨灾保险的试点工作。尽管巨灾保险制度建设存在一些困难，但不能因为这些问题而放慢试点步伐。建议加大落实力度，全国统筹规划，制订具体的时间表，以“干中学”的精神，敢为天下先，勇于试错，小步快跑，加快试点进度。
技术问题
目前，我国巨灾保险制度框架基本确立，但未来实践还面临许多技术问题，这些技术问题可能影响试点推广工作的成败。
一是巨灾风险识别、度量与管控。巨灾保险制度中，各主体角色下的承担规模、比例等关键参数，需要经过科学的计算和论证，并开展相应的压力测试和情景模拟。目前，巨灾保险相应的技术支撑还不足，较大程度依赖外资公司数据、模型，缺乏主导权和话语权。应加快我国巨灾保险的技术研究和储备，加快基础数据库建设、政府公共大数据共享并建立相应的机制，开展人才培养，积极吸收国际先进经验，建立我国自主的巨灾保险技术体系。
二是金融创新筹资。目前，巨灾保险制度开展过程中面临的一个突出困难是地方政府财政资金不足，尤其是多灾地区，地方财政财力有限，对巨灾保险的保费投入难以持续保证。可以考虑给予较为宽松的政策扶持，鼓励开展金融创新。如可考虑以地方政府具有稳定现金流的税费来源为抵押发行巨灾债券。债券适宜采用中、长期，可以缓解地方政府在短期内的财政压力，通过时间期限来对短期财政支出冲击进行平滑。同时还可以考虑发展巨灾保险贷款产品进行筹资。
三是巨灾保险的防灾防损和理赔。在巨灾保险的开展过程中，应当高度重视防灾防损的作用，充分发挥保险的减灾减损作用。具体来说，既要做好依托保险公司的专业优势，做好灾前预防工作，同时还要发挥理赔的经济杠杆作用，通过约定理赔条件、限制赔款使用等，提高灾后重建的绩效。
四是积极开展巨灾产品创新。应鼓励利用互联网开展指数保险等“轻产品”开发。巨灾保险由于索赔集中，对保险公司服务能力要求较高、压力较大。指数保险易于推广、理赔简易、可以防范道德风险。互联网的特点与指数保险标准化、高效率、便捷性、减少道德风险的特征具有较强的协同性。而且，互联网的场景化、碎片化、细分化的社交及商业平台，为指数保险提供了极大的创新空间。保险企业可总结互联网保险产品创新规律，对现有国内外巨灾指数产品进行全景式、系统性考察，探索可能的巨灾保险产品创新模式。
